Orçamento paralelo e o presidencialismo de coalizão

No dia 9 de maio de 2021 o jornal o Estado de S. Paulo publicou uma matéria na qual mostra que o governo federal montou um esquema de rateio de recursos públicos (R$ 3 bilhões) para emendas parlamentares, beneficiando especialmente os integrantes de sua base de apoio no Congresso Nacional.

Segundo a matéria, é fora dos controles orçamentários, se tratando de uma “sorrateira engenharia para escamotear a escassez de critérios técnicos e a abundância de critérios políticos para a distribuição do dinheiro”.

A matéria teve grande repercussão e o jornal seguiu publicando outras, com mais detalhes. No editorial Orçamento para os amigos de 12 de maio de 2021 afirma que “o governo de Jair Bolsonaro concedeu a parlamentares aliados a possibilidade de direcionar essas verbas remanejadas conforme seus interesses políticos. Deputados e senadores já têm a prerrogativa de encaminhar emendas pessoais ao Orçamento, nas quais apontam o beneficiário e a justificativa técnica do gasto, e em geral servem para atender a suas bases eleitorais”.

Nesse esquema quem vota com o governo ganha a chance de apadrinhar projetos cujo valor vai muito além do limite estabelecido para as emendas (impositivas) individuais, que são cotas iguais para todos os parlamentares – e limitadas a R$ 8 milhões por ano.

A maior parte das Emendas de Relator foi destinada ao Ministério do Desenvolvimento Regional: R$ 8 bilhões. Dessa quantia, pelo menos R$ 1,2 bilhão foi para a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf).

Para entender esse processo, ou seja, o que tem sido chamado de "orçamento paralelo” é preciso compreender como funcionam as emendas do Orçamento federal. Elas são atribuições dos parlamentares e visam alocar recursos tanto para seus estados e municípios como para instituições. E são de quatro tipos: individual, de bancada, de comissão e do relator.

As emendas individuais são como o nome indica, destinadas a cada parlamentar (senador ou deputado) com cota igual para todos (R$ 8 milhões por ano). As de bancada são coletivas, podendo ser assinadas por vários parlamentares, há ainda as de comissões - como as apresentadas pelas comissões técnicas da Câmara e do Senado - e finalmente a Emenda do Relator, a qual os relatores das comissões de orçamento têm um papel fundamental para determinar a destinação dos recursos (públicos).

Para compreender as diferenças entre esse orçamento, que tem sido chamado de paralelo ou secreto, é necessário saber que houve uma mudança importante, que foi sua criação, pelo Congresso Nacional, em 2020 quando do processo de discussão do orçamento e ficou definido que uma fatia do Orçamento — R$ 20 bilhões em 2020 — seria os parlamentares terem o direito de definir o destino de verbas (emendas impositivas, isto é, de execução obrigatória), mas quando foi encaminhado para sanção presidencial, foi estabelecido que os acordos firmados devessem ser entre a o Congresso Nacional e o Executivo, a quem caberia definir a forma como isso se daria, ou seja, o presidente vetou a lei que dava ao relator o direito de indicar o destino final dessas emendas. E nesse sentido, como foi revelado nesse caso, o governo usou essa reserva no Orçamento para atender seus aliados.

O problema, como destaca a matéria do jornal, é que não há transparência na divulgação de critérios para a escolha dos parlamentares nem da própria aplicação dos recursos, diferente das emendas individuais, de comissão e de bancada (o site SIGA Brasil do Senado Federal, possibilita o acompanhamento das emendas individuais, sendo possível saber quem fez qual o valor, o objetivo e se as emendas já foram pagas (https://www12.senado.leg.br/orcamento/sigabrasil). E a crítica principal em relação ao orçamento paralelo é que não há transparência, o que dificulta a fiscalização, não sendo possível rastrear quais foram exatamente às indicações, valores etc.

A matéria revelou que deputados e senadores oficializaram seus pedidos por verba na Codevasf por meio de ofícios enviados ao Ministério do Desenvolvimento Regional.

Segundo levantamento do Globo, dos R$ 20 bilhões reservados no Orçamento para Emendas de Relator, R$ 8 milhões foram empenhados (autorizados para pagamento) no Ministério do Desenvolvimento Regional e identificou R$ 1,2 bilhão enviado para aliados do governo que tiveram em torno de 90% dos valores destinados a Codevasf em 2020 na forma de emendas do relator. (os deputados e senadores oficializavam seus pedidos por verbas na Codevasf por meio de ofícios enviados ao órgão) e que um dos aliados do governo, o senador Davi Alcolumbre (DEM-AP), determinou a destinação de R$ 277 milhões para projetos de seu interesse (em vez dos R$ 8 milhões se restringisse a encaminhar sua cota de emenda parlamentar).

Outros beneficiados foram os líderes do governo no Senado, Fernando Bezerra Coelho (MDB-PE), que indicou o destino de R$ 175 milhões, do governo no Congresso, senador Eduardo Gomes (MDB-TO), Congresso, com indicação de R$ 151 milhões.

Mas, ainda segundo a matéria, também foram beneficiados senadores e deputados de oposição, no entanto, em proporção muito menor, entre eles, os senadores Humberto Costa (PT-PE), Weverton Rocha (PDT-MA), Rogério Carvalho (PT-SE) e os deputados Paulo Guedes (PT-MG), Alex Santana (PDT-BA) e Flávio Nogueira (PDT-PI) que juntos, indicaram R$ 61 milhões (menos da metade do que foi destinado ao líder do governo no Congresso) e, de qualquer forma, todos os valores muito acima do que é permitido através de emendas parlamentares individuais impositivas, quando todos têm o mesmo valor que é de R$ 8 milhões por ano.

No caso da Codevasf, foram descobertos ofícios (101 que O Estado de S. Paulo teve acesso, de 37 deputados e cinco senadores) que tinham como preferência colocar recursos em locais específicos que visavam à conclusão de obras e aquisição de máquinas como tratores, caminhões-pipa e escavadeiras. Porém, também foi revelado que em alguns casos, as máquinas eram superfaturadas, compradas por valores muito acima do mercado. De acordo com a reportagem, tratores foram adquiridos pela Codevasf por 259% acima do seu preço no mercado, ou seja, associa um orçamento com valores muito acima do que os parlamentares teriam direito com emendas individuais, beneficiando aliados do governo e ainda tem a compra de máquinas com preços superfaturados.

Outro aspecto relevante nessa discussão é o poder que dispõe o relator. Na matéria Relator tira R$ 26,5 bi do Orçamento para bancar emendas publicada no portal Terra no dia 25 de março de 2021, Adriana Fernandes, Idiana Tomazelli e Daniel Weterman mostram que o relator do orçamento, o senador Marcio Bittar (MDB/AC), retirou recursos de despesas obrigatórias como Previdência, seguro-desemprego e abono salarial para destinar mais de R$ 26 bilhões às emendas de relator: “Do total de despesas da Previdência cortadas, R$ 11,6 bilhões são para os benefícios da previdência urbana e R$ 1,9 bilhão para aposentadorias e pensões dos trabalhadores rurais. O relator também cortou R$ 2,6 bilhões de despesas para o pagamento do seguro-desemprego e R$ 7,4 bilhões do abono salarial”. ( https://www.terra.com.br/economia/relator-tira-r-265-bi-do-orcamento-para-bancar-).emendas,ca8d1ad347acf5d091d6652d7ed9bb9895jff0vj.html

No entanto, houve uma grande repercussão negativa e parte do recurso foi devolvida ao Executivo para recompor as despesas obrigatórias, mas de qualquer forma, ainda se conseguiu manter cerca de R$ 16 bilhões em emendas do relator.

Resumidamente, o que está sendo chamado de orçamento paralelo foi usado para privilegiar aliados do governo porque apesar de serem emendas de relator, quem define quem serão os beneficiados é o Poder Executivo.

O que esse processo evidencia é a forma como se dá hoje a relação entre Executivo e o Congresso Nacional na qual há uma troca entre liberação de verbas e apoio e mostra também que, ao contrário do que foi prometido no curso da campanha eleitoral de 2018, quando o candidato que venceu as eleições declarou que não cederia a pressões de partidos, e a opção inicial foi a de não formar uma ampla coalizão com base no que chamou do “toma lá dá cá”, ao não querer negociar com o Congresso Nacional, ao recusar “o enquadramento institucional do presidencialismo de coalizão”, incentivou o protagonismo retaliatório do Parlamento e depois de várias derrotas em votações importantes no Congresso, e depois do que o cientista político Sérgio Abranches chamou de “uma ruidosa e desajuizada escalada de hostilidades entre o Planalto e o Congresso”, o presidente se compôs com o chamado Centrão, recorrendo àquilo que havia condenado, ou seja, ao “toma lá, dá cá” e a velha política que (na propaganda) “estavam banidas da cena política brasileira”.

Essa relação, Executivo com o Congresso Nacional é necessária, especialmente quando o governo, embora tenha o poder de nomear, demitir, reter ou liberar recursos orçamentários - que são os instrumentos para atrair partidos e representantes para a coalizão governista - não tendo maioria no parlamento, precisa de apoio para aprovar seus projetos.

No caso do atual presidente, não tem nem filiação partidária o que torna ainda mais necessária a articulação com partidos e parlamentares. Isso faz parte do que tem sido chamado de presidencialismo de coalizão, ou seja, a necessidade de, para garantir a governabilidade, construir maioria no parlamento e para isso, usar seus “instrumentos de persuasão”, como indicação de cargos em todos os escalões, uso do orçamento, impedir eventual abertura de processo de impeachment etc., e para isso é de fundamental importância não apenas ter como manter uma base aliada, dificuldades acrescidas especialmente quando é um dos mais fragmentados do mundo. Em 2018 foram eleitos representantes de 30 partidos para o Congresso Nacional (1994 eram 21 partidos; em 1998, 20; em 2002, 19; em 2006, 21; em 2010, 22 e em 2014, 28).

Uma questão relevante em relação ao 'orçamento paralelo' é o de saber se isso pode caracterizar crime de responsabilidade. Quais são esses crimes, segundo a Constituição Federal de 1988? Está no Art.85 que diz: São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra: I - a existência da União; II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação; III - o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais; IV - a segurança interna do País; V - a probidade na administração; VI - a lei orçamentária; VII - o cumprimento das leis e das decisões judiciais. Parágrafo único. Esses crimes serão definidos em lei especial, que estabelecerá as normas de processo e julgamento.

Mas não deve ser o caso já que se trata de um arranjo com a participação do Congresso Nacional e ainda considerar que para isso ocorrer, o processo deve ser iniciado na Câmara dos Deputados por iniciativa do seu presidente, o que dificilmente ocorrerá na atual legislatura. Mesmo que forma circunstanciada, há maioria, hoje, que inviabilizaria esse processo.

Quanto ao presidencialismo de coalizão, tem caracterizado todos os governos pós-ditadura (em ditadura não há essa necessidade, por razões óbvias), de José Sarney ao atual presidente e os que não conseguiram ter uma base de apoio sólida no Congresso, enfrentou crises políticas frequentes e dois foram afastados (Fernando Collor em 1992 e Dilma Rousseff em 2016).

Na impossibilidade de alterar esse arranjo institucional, ou seja, o presidencialismo de coalizão coloca um grande desafio para um eventual novo governo a partir de 2023. Que vai manter o presidencialismo de coalizão, certamente, mas não necessariamente da forma atual, mantendo, por exemplo, as mesmas regras e a forma como esse processo têm ocorrido historicamente, apenas mudando os beneficiados. A questão é: Como estabelecer que os recursos sejam destinados com transparência (quem indicou o que, para onde e qual o valor), definidos por critérios técnicos e não apenas por interesses políticos paroquiais?

No orçamento paralelo, como foi visto, praticamente não existe a possibilidade de controle público. Nesse sentido, as Emendas de Relator vão ser mantidas? Ou haverá um novo arranjo institucional republicano, um presidencialismo de coalizão no qual as emendas à Constituição (a 86 de 2015 e as 100, 102 e 105 de 2019) sejam cumpridas, conferindo critérios impessoais, transparentes e isonômicos para as emendas parlamentares? É o que esperamos e veremos se será assim mais adiante.